煤電聯(lián)動(dòng)政策為何失靈(言論)
楊平 《 中國(guó)能源報(bào) 》( 2011年10月31日 第 18 版)
煤電聯(lián)動(dòng)政策出臺(tái)于2004年底,是為了解決煤電煤電矛盾而制定的過(guò)渡性政策。從2005年5月2009年11月,國(guó)家共實(shí)施了5次煤電聯(lián)動(dòng)。但電價(jià)的上調(diào)幅度大大低于煤價(jià)的上漲幅度,遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)因煤價(jià)上漲造成的火電企業(yè)成本費(fèi)用的增加。
從執(zhí)行情況看,國(guó)家出于控制CPI上漲、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等因素,該政策在實(shí)施過(guò)程中逐步出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)不及時(shí)和聯(lián)動(dòng)幅度不到位的情況,至后期基本無(wú)法執(zhí)行,致使火電企業(yè)獨(dú)力面對(duì)煤價(jià)大漲造成的經(jīng)營(yíng)困局。
煤電聯(lián)動(dòng)存在誤區(qū)
煤電聯(lián)動(dòng)政策的一個(gè)基本思路是通過(guò)最終上漲電價(jià),讓普通消費(fèi)者承擔(dān)一部分的電煤上漲成本。但是筆者認(rèn)為煤電聯(lián)動(dòng)政策在這點(diǎn)上存在明顯誤區(qū),而這也導(dǎo)致了煤電聯(lián)動(dòng)政策無(wú)法徹底執(zhí)行。
第一,按相關(guān)說(shuō)法,漲電價(jià)的依據(jù)之一是我國(guó)能源價(jià)格水平長(zhǎng)期偏低,應(yīng)該逐步與國(guó)際能源產(chǎn)品價(jià)格接軌并將能源資源的外部成本體現(xiàn)在價(jià)格中。雖然當(dāng)年我國(guó)能源資源價(jià)格偏低、沒(méi)有與國(guó)際接軌,但當(dāng)時(shí)老百姓的收入水平也同樣處于對(duì)應(yīng)的低水平,如果要聯(lián)動(dòng),也應(yīng)該是“煤電薪聯(lián)動(dòng)”,即最終為資源價(jià)格上漲埋單的老百姓的收入(包括退休工資)也應(yīng)該聯(lián)動(dòng)。第二,煤炭等礦產(chǎn)資源是屬于全民所有的資源。近年來(lái)煤價(jià)飆升,煤企利潤(rùn)暴漲,而這些利潤(rùn)基本不是企業(yè)通過(guò)提高效率創(chuàng)造的,而是自然資源的稀缺性導(dǎo)致價(jià)格大幅上漲即資源的增值形成的,而資源的增值部分理應(yīng)是全體人民共享而不是企業(yè)獨(dú)有。
現(xiàn)實(shí)情況是,廣大人民不但沒(méi)有享受到資源增值的成果,反而要為煤價(jià)上漲導(dǎo)致的電價(jià)上漲埋單,這完全不合理。再結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期面臨的流動(dòng)性過(guò)剩的背景,煤電聯(lián)動(dòng)政策初衷是想讓市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,實(shí)際上卻變成向全社會(huì)傳導(dǎo)資源漲價(jià)影響,這必然對(duì)CPI上行產(chǎn)生助力,無(wú)法執(zhí)行也就可以理解了。
煤電市場(chǎng)具有特殊性
那煤電聯(lián)動(dòng)實(shí)施后為什么煤價(jià)一直大漲微跌,幾乎單邊上揚(yáng)呢?其中原因眾多,現(xiàn)筆者主要從電煤需求價(jià)格彈性和供給價(jià)格彈性角度作一簡(jiǎn)要分析。
改革開放中推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制的目的就是要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人主體。但當(dāng)前火電企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體特征不明顯,因?yàn)樗麄儾荒軌蚋鶕?jù)原材料價(jià)格和供給量、產(chǎn)品售價(jià)和自身財(cái)務(wù)狀況來(lái)決定企業(yè)生產(chǎn)與否、生產(chǎn)多少,而是被動(dòng)地作出經(jīng)濟(jì)決策,為國(guó)有資產(chǎn)減值的結(jié)果代人受過(guò)。按照政府和電力調(diào)度部門的指令,無(wú)論煤價(jià)高低都必須發(fā)電,因此電煤的需求量是一定的并隨著全社會(huì)用電量的逐年增加而增加,電煤的需求價(jià)格彈性系數(shù)很小,即缺乏彈性。
推進(jìn)某類產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革必須要價(jià)值規(guī)律起作用。煤炭這種資源類產(chǎn)品與普通商品有顯著的不同點(diǎn),普通商品比如蔬菜水果,生產(chǎn)多了價(jià)格下降,因?yàn)椴唤祪r(jià)賣出就只有爛掉,生產(chǎn)少了而需要的人多價(jià)格就會(huì)上漲,這就是供需關(guān)系變化決定均衡價(jià)格。電煤的不同之處在于價(jià)格只有不斷上漲才能維持原來(lái)的供應(yīng)量,否則供應(yīng)就會(huì)減少,因?yàn)槊禾渴窍∪钡模覍?duì)火電廠來(lái)說(shuō)沒(méi)有替代品,隨著時(shí)間的推移它埋在地下質(zhì)量不會(huì)變壞,且這種資源如果不開采出來(lái)它依然屬于煤企擁有,只不過(guò)是遞延實(shí)現(xiàn)它的價(jià)值兌現(xiàn)而已。而煤企對(duì)煤價(jià)長(zhǎng)期走高的預(yù)期是一致的,價(jià)格適度上漲并不能對(duì)煤企增加電煤供應(yīng)量產(chǎn)生強(qiáng)刺激作用。因此電煤的供給價(jià)格彈性也很小,即缺乏彈性。
在調(diào)節(jié)電煤供需方面出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況下,就要靠政府調(diào)控。而作為管理者,包括價(jià)格管理部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門和國(guó)有企業(yè)考核部門等,一邊讓火電企業(yè)不計(jì)虧損必須發(fā)電,一邊出臺(tái)重點(diǎn)合同煤價(jià)實(shí)行雙規(guī)制,一邊根據(jù)利潤(rùn)指標(biāo)重點(diǎn)考核,這導(dǎo)致調(diào)控方向沒(méi)有形成一致性,而最終形成了非市場(chǎng)非計(jì)劃的尷尬局面。
煤電矛盾是深層次矛盾的體現(xiàn)
目前這種火電企業(yè)巨虧、煤炭企業(yè)暴利格局是由我國(guó)資源配置體制的現(xiàn)狀決定的。多數(shù)省份骨干火電企業(yè)主要隸屬于五大發(fā)電集團(tuán)等央企,而煤炭企業(yè)除神華、中煤、等少數(shù)央企外基本全都是地方企業(yè),煤肥電瘦是央地深層次利益博弈的結(jié)果。
這其中有歷史的沿革。解放前我國(guó)就已經(jīng)有小煤窯開采和小水電建設(shè),因此解放后基本延續(xù)了地方上管小煤礦和小水電的資源配置權(quán),1998年國(guó)家解散煤炭部并將所屬的國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)(除神華集團(tuán)公司等6家特大型企業(yè)外)全部下放地方管理,因此煤炭基本上屬于地方管理。
而現(xiàn)在在我國(guó)能源工業(yè)中占絕對(duì)比例的石油、天然氣、大水電、核能等都是解放后由中央政府投入人力、物力組織實(shí)施的,這部分資源配置權(quán)自然而然就歸中央政府。
目前各省雖然擁有開發(fā)這些項(xiàng)目的資金實(shí)力但卻沒(méi)有相應(yīng)的資源配置權(quán)和收益權(quán)。各省對(duì)央企把本地的石油、天然氣、大水電拿走只給地方留一點(diǎn)點(diǎn)稅收頗有微辭,部分省甚至下至地市州還出臺(tái)過(guò)自然資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)收取辦法,后來(lái)被國(guó)家叫停,實(shí)際上反映出地方對(duì)國(guó)家把控地方所屬區(qū)域內(nèi)資源的配置權(quán)和收益權(quán)不滿。
我國(guó)煤電矛盾由來(lái)已久,但為什么政府一直沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的政策調(diào)整呢?
(一)相關(guān)政府部門歷來(lái)重一次能源和能源總量,輕二次能源和各能源品種之間的公平性,他們的注意力主要是關(guān)注我國(guó)總體能源供給能否滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,特別是在目前石化能源需要大量進(jìn)口的情況下,至于煤電之間的矛盾在我國(guó)能源發(fā)展中屬于次要矛盾。
(二)雖然國(guó)家成立了能源局來(lái)專門負(fù)責(zé)全國(guó)的能源工作,但實(shí)際上能源工作管理職能分散在國(guó)家發(fā)改委有關(guān)司局、國(guó)土資源部、財(cái)政部、建設(shè)部等十多個(gè)部委(局),橫向協(xié)調(diào)難度大。
(三)最困難的是煤電矛盾涉及中央與地方矛盾,只有政府更高層面才能出面解決。
改革資源收益分成
我國(guó)電力體制改革啟動(dòng)后由于后續(xù)改革措施沒(méi)有跟上,現(xiàn)在成了一鍋夾生飯。而筆者認(rèn)為真正的解決方法是要從源頭治理,從國(guó)家層面重新調(diào)整資源的配置權(quán)、收益權(quán),樹立資源所有權(quán)的全民意識(shí)。
中央政府代表人民行使配置權(quán)、收益權(quán)并根據(jù)規(guī)模大小可委托省級(jí)政府代管,建立完善的收益分成制度,徹底改變?cè)瓉?lái)采用的簡(jiǎn)單稅收制度代替資源收益分配制度的方式。對(duì)資源型企業(yè)基本實(shí)行核定成本加合理利潤(rùn)方式,資源增值收益國(guó)家拿大頭,各級(jí)地方政府按比例分成。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,必須根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,在保障能源供給,體現(xiàn)公平合理的基礎(chǔ)上,適度按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行資源配置,建立符合我國(guó)國(guó)情的煤電體制機(jī)制。
(作者為國(guó)家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪問(wèn)學(xué)者、川投集團(tuán)能源部副經(jīng)理。)